À l’heure des grands bouleversements géopolitiques et des besoins grandissants de développement économiques et humains propre à chaque territoire, le professeur des Universités, Jean-François Hoarau, défend dans cette tribune « l’autonomie » possible des Outre-mer, « ni dangereuse ni inefficace », qui « offre par ailleurs de nombreuses potentialités à ces territoires qui ne veulent plus être à la marge de la Nation ». « Les territoires ultramarins peuvent encore gagner en autonomie, c’est-à-dire en partage du pouvoir politique, sans pour autant remettre en cause le principe constitutionnel d’indivisibilité de la République ».

Comme l’a rappelé récemment le juriste Ferdinand Mélin-Soucramanien, les Outre-mer français, qu’ils soient régis par les articles 73, 74, le titre XIII de la Constitution ou par la loi (Clipperton, Guyane, Guadeloupe, La Réunion, Martinique, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Terres Australes et Antarctiques Françaises), « sont tous traversés par une forme de « crise existentielle » conduisant leurs élus et leurs populations à questionner l’appartenance de ces entités à la République française, à travers des réflexions sur les statuts ou les compétences normatives ». 

A l’exception notable de la Nouvelle-Calédonie, la volonté n’est pas de remettre en question l’indivisibilité d’une République unitaire, mais bien de reconnaître et de miser sur les spécificités des uns et des autres afin d’établir des trajectoires de développement différenciées compatibles avec leur grande vulnérabilité économique et environnementale. L’incertitude forte et grandissante qui caractérise le monde contemporain a conduit les responsables politiques de ces territoires, à travers l’appel de Fort-de-France du 16 mai 2022, a questionné la capacité des statuts politiques actuels à répondre à la nécessité de construire des modèles socioéconomiques résilients. Ce qui est posé dans cet appel, c’est une volonté claire de gagner en autonomie institutionnelle. Dès lors, en laissant de côté la charge émotionnelle historique associée à la notion même d’autonomie dans ces régions, il devient crucial de montrer qu’elle n’est ni dangereuse ni inefficace, et qu’elle offre par ailleurs de nombreuses potentialités à ces territoires qui ne veulent plus être à la marge de la Nation.

D’abord, il est essentiel de définir le concept pour lutter contre l’idée reçue selon laquelle elle serait un élan dangereux vers l’indépendance. Pour comprendre l’autonomie, il faut au préalable exposer le concept de décentralisation, défini par Michel Verpeaux comme « la reconnaissance, à côté de l’État, de personnes publiques chargées de compétences administratives, c’est-à-dire qui n’expriment pas la souveraineté ». En fait, la décentralisation n’est pas un état mais un processus, si bien qu’il est plus juste de parler de degré de décentralisation (ou de souveraineté), lequel dépend de la répartition qualitative et quantitative des compétences entre les différents niveaux de gouvernements. Ce degré de décentralisation est par conséquent un continuum constitué de cinq états, à savoir, par ordre croissant de souveraineté, l’intégration pleine et entière, la déconcentration, la délégation, la dévolution et l’indépendance. S’il n’est pas utile de revenir sur les statuts d’intégration totale et d’indépendance, lesquels sont les deux extrémités du spectre de la souveraineté, il convient de préciser ceux de déconcentration, de délégation et de dévolution qui constituent le cœur du processus de décentralisation. 

La déconcentration consiste en un transfert de responsabilités de l’État central à des agents d’une circonscription territoriale, alors subordonnés à l’autorité hiérarchique du gouvernement central, afin d’améliorer l’efficacité opérationnelle de l’action de l’État. La délégation correspond au transfert de pouvoir et de responsabilité dans un domaine bien défini à des entités semi-autonomes, agissant au nom de l’État central mais disposant d’une relative autonomie budgétaire. La dévolution implique le transfert de compétences, de responsabilités et de la décision politique, à des personnes morales de droit public, gouvernées par des élus locaux. Sous cette dernière forme, la décentralisation confère aux élus locaux un pouvoir décisionnel substantiel pour mobiliser leurs propres ressources financières et déterminer leur politique de dépenses et leur domaine de compétences. 

En clair, l’autonomie institutionnelle englobe les statuts de délégation et de dévolution, ce qui montre que cette notion est à la fois plurielle et très différente de l’indépendance. Par ailleurs, il suffit d’observer le monde insulaire anglosaxon pour comprendre que l’autonomie institutionnelle est un état stable. En effet, de nombreuses anciennes possessions coloniales insulaires du Royaume-Uni et des États-Unis, disposant très tôt d’un niveau significatif de gouvernance interne, ont délibérément refusé d’accéder à l’indépendance politique, en dépit des nombreux referendum proposés. Ainsi, au lieu d'être considérées à tort comme des reliques institutionnelles, en phase de transition lente vers l'étape finale d'une indépendance totale, les autonomies (ou dépendances autonomes dans le jargon des économistes) doivent être reconnues comme des unités politico-économiques viables par elles-mêmes. 

Ensuite, même si la recherche doit continuer à creuser la question, les premiers travaux académiques tendent à confirmer que le statut de dépendance autonome est un gage de prospérité économique en contexte insulaire. En mobilisant l’indice de souveraineté formelle proposé récemment par Alberti et Goujon sur un échantillon de 70 petites économies insulaires, Hoarau et Lucic mettent en évidence une relation non linéaire robuste de forme en U inversée entre le niveau de développement et le degré de souveraineté avec un maximum atteint pour des niveaux d’autonomie relativement élevés. 

Ces résultats indiquent clairement la supériorité du modèle de dépendance autonome à la fois sur l’intégration pleine et entière et sur l’indépendance en matière de développement socioéconomique. Ceci n’a rien de surprenant. Disposer d’une capacité autonome de pouvoir décider de sa propre stratégie de développement permet d’adapter les politiques publiques en phase avec la réalité de ces territoires si particuliers et condamnés à s’adapter en permanence à un monde en perpétuelle mutation. De plus, pouvoir recourir en cas de besoin à l’aide d’une puissance tutélaire est un avantage incontestable pour sécuriser une trajectoire de croissance dans un contexte de vulnérabilité structurelle forte. Si l’on s’attarde sur les caractéristiques des petits territoires insulaires affichant des niveaux de souveraineté intermédiaires correspondant au pic d’efficacité économique, un profil type semble ressortir : un territoire disposant d’un très haut niveau de souveraineté exécutive, d’un pouvoir judiciaire affirmé, et de niveaux intermédiaires sur la diplomatie et le pouvoir législatif. La souveraineté monétaire et la défense ne semblent pas compter particulièrement. 

Enfin, plus d’autonomie non seulement renforcerait certaines aptitudes, encore fragiles aujourd’hui, mais ouvrirait indéniablement de nouvelles opportunités pour les Outre-mer français. Dans un premier temps, l'autonomie peut se justifier simplement par un certain pragmatisme politique. Les petites îles, parce qu'elles sont isolées et éloignées, ont besoin d'un certain degré d'autonomie administrative pour fonctionner, tout en favorisant, d'une part, la cohésion nationale, en reconnaissant les droits et les caractéristiques religieuses, linguistiques, culturelles, et ethniques des minorités, et, d'autre part, la coopération et l'intégration au sein de leur région géographique d'appartenance par le biais de la « diplomatie territoriale ». 

Dans un second temps, l’autonomie présente des avantages évidents sur le plan des politiques économiques publiques. Elle est synonyme de meilleure allocation et d'efficacité dans la production des biens et services publics à travers les principes de proximité, en réduisant les asymétries informationnelles entre décideurs et citoyens, et de compétition entre juridictions locales d'un même pays poussées par les citoyens (par un mécanisme de comparaison) à adopter le bon comportement sous peine de sanction électorale. Elle autorise également le pouvoir de taxer ou plutôt de créer un environnement fiscal peu contraignant et donc attractif pour les entreprises étrangères. Ce pouvoir de taxer peut aussi permettre de construire un système de redistribution par l’impôt sur mesure en phase avec des situations d’inégalités socioéconomiques souvent très prononcées dans ces îles marquées par un héritage colonial lourd. 

Dans un troisième temps, obtenir des marges de manœuvre dans le domaine de la politique environnementale lorsque l'entité a la charge de gérer des ressources locales importantes pour l'État central est crucial. En matière touristique notamment, la mise en place d'une planification efficace de l'activité en accord avec la réalité et les capacités de charge économique, sociale et écologique de ces espaces fragiles doit se faire à l'échelon local. En corollaire, lorsque ces « nouveaux » résidents occasionnels ou permanents entrent en concurrence avec la population locale pour le partage des ressources rares, cela peut conduire à des tensions fortes sur les marchés alimentaires, du travail et de l'immobilier et déboucher sur un phénomène de « gentrification », en l'occurrence une modification du profil économique et social de l'espace territorial au détriment des populations locales, avec des répercussions politiques et sociétales majeures. Aussi, une certaine liberté dans l'application d'une politique migratoire active peut parfois s'avérer nécessaire. 

Dans un dernier temps, la mise en place d'un processus de développement en milieu insulaire est fortement contrainte par le problème du transport aérien et maritime. Le développement des transports à l'international est clairement une compétence d'État qui pourrait avoir toutefois plus d'impact si elle était transférée au niveau local (ouverture de lignes, libre immatriculation des navires, …).  

En conclusion, à l’exception peut-être de la Nouvelle-Calédonie, les territoires ultramarins peuvent encore gagner en autonomie, c’est-à-dire en partage du pouvoir politique, sans pour autant remettre en cause le principe constitutionnel d’indivisibilité de la République. La redéfinition des statuts actuels vers plus d’autonomie institutionnelle doit se faire de manière différenciée selon les spécificités et ambitions de chaque territoire dans le cadre d’une stratégie dite « sur mesure ». 

La Constitution offre déjà les moyens de le faire. Pour s’en convaincre, il suffit d’observer l’application très contrastée du principe de décentralisation qui révèle que les Outre-mer se répartissent sur tout le spectre du processus, des moins décentralisés proche de l’intégration pleine, comme les Départements et Régions d’Outre-mer (DROM), au maximum de décentralisation que le système français peut offrir, avec la Nouvelle-Calédonie, en passant par des situations intermédiaires (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon ou encore la Polynésie française). 

Par ailleurs, l’autonomie institutionnelle n’est pas synonyme d’un désengagement de l’Union Européenne. Pour preuve, des territoires comme Madère, les Azores ou même Saint-Martin ont réussi à obtenir un certain niveau d’autonomie tout en conservant le statut de Région Ultrapériphérique (RUP) européenne.

Jean-François Hoarau, Professeur des universités, CEMOI, Université de La Réunion